U ovom dokumentu su komentarisane samo one odredbe koje su obuhvaćene postojećim Nacrtom izmena i dopuna Zakona, a ne i sve odredbe za koje smatramo da bi ih trebalo promeniti u Zakonu.
Takođe napominjemo da nisu posebno ponavljani predlozi koje smo dali zajednički sa drugim organizacijama okupljenim u Koaliciju za slobodu pristupa informacijama.
Zbog krajnje nefunkcionalnog obrasca za davanje priloga tokom javne rasprave, predloge dajemo na posebnom dokumentu, uz naznačenje predloženih promena kroz opciju „prati promene“ („track changes“).
Transparentnost Srbija
Z A K O N
O IZMENAMA I DOPUNAMA ZAKONA O SLOBODNOM PRISTUPU INFORMACIJAMA OD JAVNOG ZNAČAJA
Član 2.
Član 3. menja se i glasi:
„Član 3.
Organ javne vlasti (u daljem tekstu: organ vlasti) u smislu ovog zakona jeste:
1) organ Republike Srbije;
2) organ autonomne pokrajine;
3) organ opštine, grada, gradske opštine i grada Beograda;
4) javno preduzeće, ustanova, organizacija i drugo pravno lice, koje je osnovano propisom ili odlukom organa iz tač. 1) do 3) ovog člana;
5) privredno društvo čiji je osnivač ili član Republika Srbija, autonomna pokrajina, jedinica lokalne samouprave, odnosno jedan ili više organa vlasti iz tač. 1) do 4) ovog člana sa 50% ili više akcija ili udela u zbiru;
6) privredno društvo čiji je osnivač ili član Republika Srbija, autonomna pokrajina, lokalna samouprava, odnosno jedan ili više organa iz tač. 1)‒5) ovog stava sa više od 10%, a manje od 50% akcija ili udela u zbiru:
- koje bez naknade ili pod uslovima koji odstupaju od tržišnih, koristi imovinu u javnoj svojini, čija je vrednost veća od vrednosti neto kapitala privrednog društva, ili;
- koje je korisnik kredita čija je vrednost veća od neto kapitala privrednog društva, a za koji je organ vlasti dao garancije;
7) pravna lica u kojima državni organi, organi teritorijalne autonomije, organi jedinica lokalne samouprave, pravna lica koja je osnovala Republika Srbija, autonomna pokrajina, odnosno jedinica lokalne samouprave poseduju manjinski procenat vlasništva, koji ovim subjektima omogućava kontrolu nad pravnim licem, u smislu zakona koji uređuje privredna društva; 8) pravno lice ili preduzetnik koji obavlja delatnosti od opšteg interesa, u smislu zakona kojim se uređuje položaj javnih preduzeća, u odnosu na informacije koje su u vezi sa obavljanjem tih delatnosti;
9) pravno ili fizičko lice koje ima javna ovlašćenja, u odnosu na informacije koje su u vezi sa vršenjem tih ovlašćenja;
10) pravno lice koje je u godini na koju se odnose tražene informacije ostvarilo više od 50% prihoda od jednog ili više organa vlasti iz tač. 1) do 5) ovog člana, u odnosu na informacije koje su u vezi sa aktivnošću koja se finansira tim prihodima, izuzev političke stranke i verske zajednice.“.
Član 6.
U nazivu člana 13. reč „Zloupotreba“ zamenjuje se rečima: „Posebni slučajevi ograničenja“.
Član 13. menja se i glasi:
„Član 13.
Organ vlasti može tražiocu ograničiti ostvarivanje prava na pristup informacijama od javnog značaja ako tražilac ponavlja zahtev za već dobijenim informacijama ili informacijama koje mu je organ vlasti učinio dostupnim.“.
Član 9.
U članu 16. stav 1. posle reči: „prijema zahteva“ dodaju se reči: „odnosno uređenog zahteva“, a posle reči: „tražena“ stavlja se zapeta i dodaju reči: „odnosno danom upućivanja elektronske pošte“.
U stavu 2. posle reči: „za koju se“ stavlja zapeta i dodaju reči: „na osnovu podataka koji su navedeni u zahtevu“, a posle reči: „zdravlja stanovništva“ veznik: „i“ zamenjuje se veznikom: „ili“.
Posle stava 2. dodaje se novi stav 3. koji glasi:
”Ako organ vlasti utvrdi da se zahtev odnosi na informacije koje su sadržane u velikom broju dokumenata, usled čega bi postupanje organa u roku iz stava 1. bilo otežano, može, najkasnije u roku od sedam dana od dana prijema urednog zahteva, obavestiti tražioca o tome i ponuditi mu da zahtev precizira ili da ostvari uvid u dokumente pre nego što odredi koje su mu kopije dokumenata potrebne.”
Dosadašnji stav 3., koji postaje stav4. menja se i glasi:
„Ako organ vlasti nije u mogućnosti, iz opravdanih razloga, da u roku iz stava 1. ovog člana obavesti tražioca o posedovanju informacije, da mu stavi na uvid dokument koji sadrži traženu informaciju, da mu izda, odnosno uputi kopiju tog dokumenta, dužan je da, najkasnije u roku od sedam dana od dana prijema urednog zahteva, tražiocu dostavi obaveštenje o razlozima zbog kojih nije u mogućnosti da po zahtevu postupi u roku iz stava 1. ovog člana i odredi naknadni rok, koji ne može biti duži od 40 dana od dana prijema urednog zahteva, u kojem će postupiti po zahtevu.“.
Posle stava 4. dodaju se novi st. 5. i 6. koji glase:
„Ako se zahtev odnosi na uvid, odnosno dobijanje kopije dokumenta koji sadrži informaciju koja predstavlja tajni podatak određen od strane drugog organa vlasti, organ vlasti će u roku od osam dana od dana prijema, zahtev dostaviti organu vlasti koji je odredio tajnost podatka i o tome obavestiti podnosioca zahteva. Rok iz ovog člana za postupanje po zahtevu od strane organa vlasti koji je odredio tajnost podatka počinje da teče od dana dostavljanja.
Ako se zahtev odnosi na informaciju koja predstavlja tajni podatak čiju tajnost je odredio organ vlasti koji odlučuje o zahtevu i ako organ vlasti utvrdi da su prestali razlozi zbog kojih je podatak određen kao tajni, doneće odluku o prestanku tajnosti podatka, u skladu sa zakonom kojim je uređeno određivanje i zaštita tajnih podataka, i podnosiocu zahteva omogućiti pristup traženoj informaciji.“.
Stav 4. briše se.
St. 5. do 10. postaju st. 6. do 11.
Posle dosadašnjeg stava 8. dodaje se novi stav 9. koji glasi:
”Organ vlasti može ograničiti broj lica koja će ostvariti uvid istovremeno, ali ne sme ograničiti ostvarivanje prava određivanjem neodgovarajuće prostorije ukoliko je zahtevom upoznat da bi uvid ostvario veći broj lica”
Posle dosadašnjeg stava 10, koji postaje stav 11, dodaju se st. 12. i 13. koji glase:
„Ako se zahtev odnosi na informaciju koja predstavlja tajni podatak čiju tajnost je odredio organ vlasti koji odlučuje o zahtevu, ili informacija predstavlja poslovnu ili profesionalnu tajnu, u obrazloženju rešenja iz stava 11. ovog člana navode ce i razlozi za određivanje tajnosti i razlozi zbog kojih podatak i dalje treba da se čuva kao tajni, odnosno razlozi zbog kojih je podatak određen kao poslovna ili profesionalna tajna.
Od obaveza postupanja u skladu sa odredbama ovog člana oslobođeno je pravno lice iz člana 3. tačka 8) ovog zakona koje je sve informacije koje se odnose na aktivnosti finansirane sredstvima organa vlasti iz člana 3. tač. 1) do 5) ovog zakona dostavilo organu koji je finansirao te aktivnosti ili organu vlasti nadležnom za kontrolu tog finansiranja.“.
Član 10.
U članu 22. stav 1. tačka 1) reči: „ili drugi akt“ brišu se.
U stavu 1. tačka 2) reči: „stav 2.“ zamenjuju se rečima: „st. 1. do 3.“.
Posle stava 1. dodaje se novi stav 2. koji glasi:
„Protiv rešenja Poverenika kojim se odlučuje o zahtevu koji je podnet Povereniku kao organu vlasti, ne može se izjaviti žalba.“.
U dosadašnjem stavu 2. koji postaje stav 3. reči: „Vrhovnog suda Srbije” zamenjuju se rečima: „Vrhovnog kasacionog suda””.
Posle dosadašnjeg stava 2. dodaju se novi stavovi 3. i 4. koji glase:
”Organ vlasti može ograničiti broj lica koja će ostvariti uvid istovremeno, ali ne sme ograničiti ostvarivanje prava određivanjem neodgovarajuće prostorije ukoliko je zahtevom upoznat da bi uvid ostvario veći broj lica.”.
Izuzetno od odredaba st. 3. ovog člana, žalba se može podneti protiv rešenja koja donesu Služba Narodne skupštine, Generalni sekretarijat predsednika Republike, Generalni sekretarijat Vlade Republike Srbije ili služba Vlade Republike Srbije, odnosno u slučajevima kada je zahtev bio naslovljen na neki od ovih službi a po zahtevu nije postupljeno u propisanom roku.”.
U dosadašnjem stavu 3. koji postaje stav 5. reči: „stava 2.“ zamenjuju se rečima: „st. 2. i 3.“, a reči: „o čemu sud po službenoj dužnosti obaveštava Poverenika“ brišu se.
Posle dosadašnjeg stava 3. koji postaje stav 4. dodaje se stav 5. koji glasi:
„O pokretanju upravnog spora protiv rešenja iz stava 3. ovog člana sud po službenoj dužnosti obaveštava Poverenika.“.
Posle stava 5, dodaje se stavovi 6. i 7. koji glase:
”Podnosilac zahteva može pokrenuti upravni spor protiv organa koji nije postupio u propisanom roku bez upućivanja naknadnog zahteva.
U upravnom sporu koji se vodi zbog propuštanja organa vlasti da postupi po zahtevu u propisanom roku, sud može, u rešenju kojim usvaja tužbu, naložiti tuženom da udovolji zahtevu.”.
Član 11.
Članu 24. menja se i glasi:
„Član 24.
Poverenik donosi rešenje bez odlaganja, a najkasnije u roku od 30 dana od dana prijema žalbe, pošto omogući organu vlasti da se pismeno izjasni, a po potrebi i tražiocu.
Izuzetno od stava 1. ovog člana, po žalbi zbog nepostupanja organa vlasti u skladu sa članom 16. stav 2. ovog zakona, poverenik donosi rešenje u roku od 3 48 sati od dana prijema žalbe, odnosno od prijema izjašnjenja organa vlasti po žalbi kada organ nije postupio po zahtevu.
Poverenik odbacuje žalbu koja je nedopuštena, neblagovremena i izjavljena od strane neovlašćenog lica.
Organ vlasti dokazuje da je postupao u skladu sa svojim obavezama predviđenim ovim zakonom.
Kada utvrdi da je žalba osnovana, Poverenik će rešenjem naložiti organu vlasti da tražiocu omogući slobodan pristup informacijama od javnog značaja.
Kada povodom žalbe zbog nepostupanja po zahtevu utvrdi da je žalba osnovana, Poverenik će rešenjem naložiti organu vlasti da u određenom roku postupi po zahtevu.
Ako u postupku po žalbi protiv rešenja o odbijanju zahteva koji se odnosi na tajni podatak iz člana 9. tačka 6. ovog zakona Poverenik utvrdi da su prestali razlozi zbog kojih je podatak određen kao tajni, odnosno da podatak nije određen kao tajni u skladu sa zakonom kojim je uređeno određivanje i zaštita tajnih podataka, doneće rešenje kojim se žalba usvaja, a organu vlasti nalaže da opozove tajnost traženog podatka i podnosiocu zahteva omogući pristup tom podatku.
U postupku po žalbi iz stava 7. ovog člana, Poverenik je dužan da izvrši uvid u spise predmeta na koji se žalba odnosi radi potpunog utvrđivanja činjeničnog stanja neophodnog za rešavanje po žalbi.
Ako organ vlasti, nakon izjavljene žalbe zbog nepostupanja po zahtevu, a pre donošenja odluke po žalbi, tražiocu omogući pristup informacijama ili po zahtevu na drugi način postupi, Poverenik će doneti rešenje i obustaviti postupak po žalbi. Postupak po žalbi se obustavlja i kada tražilac odustane od žalbe.
U slučaju donošenja rešenja iz stava 6. ovog člana zbog nepostupanja po zahtevu, Poverenik je ovlašćen da, u skladu sa zakonom koji reguliše prekršajni postupak, izda prekršajni nalog zbog prekršaja iz člana 48a ovog zakona.“.
Član 13.
U nazivu člana 27, reči: „i zaključka“ brišu se, a posle reči „Poverenika“ dodaju se reči: „po žalbi“.
U članu 27. stav 1. reči: ,,i zaključka” brišu se, a posle reči: „Poverenika“ dodaju se reči: „po žalbi“.
Dosadašnji stav 2. menja se i glasi:
” Rok za postupanje u upravnom sporu povodom ostvarivanja prava na slobodan pristup informacijama od javnog značaja jednak je roku za postupanje po žalbi.”.
Član 15.
Posle člana 28. dodaju se čl. 28a i 28b, koji glase:
,,Član 28a
Poverenik će prinuditi izvršenika – organ vlasti da ispuni obaveze iz rešenja Poverenika posrednom prinudom, izricanjem novčanih kazni.
Novčana kazna se izriče rešenjem.
U slučaju nepostupanja po kazni, ona se izriče ponovo, u uvećanom iznosu, na svakih sedam dana.
Novčana kazna koja se izriče prvi put ne može biti veća od 20.000 dinara. Novčana kazna može biti izrečena više puta, s tim da zbir izrečenih novčanih kazni ne može iznositi više od 2 000.000 dinara.
Izrečenu novčanu kaznu izvršava sud u skladu sa zakonom kojim se reguliše izvršenje i obezbeđenje.
Izrečene novčane kazne predstavljaju prihod budžeta Republike Srbije.
Organ vlasti, odnosno nadležni javni pravobranilac, dužan je da pokrene postupak za naplatu štete od odgovornog lica za vrednost naplaćenih novčanih kazni u roku od 30 dana.
Član 28b
Poverenik je ovlašćen za podnošenje zahteva za pokretanje prekršajnog postupka za prekršaje predviđene ovim zakonom, kada u postupku po žalbi utvrdi postojanje prekršaja.
Tražilac informacije ne može da podnese zahtev za pokretanje prekršajnog postupka protiv organa vlasti pre isteka roka za postupanje po žalbi pred Poverenikom, odnosno roka za postupanje u upravnom sporu ako žalba Povereniku nije dopuštena.
U slučaju iz stava 2. ovog člana, tražilac informacije je dužan da se prethodno obrati Povereniku zahtevom da poverenik podnese zahtev za pokretanje prekršajnog postupka.
Ako Poverenik u roku od osam dana ne odgovori tražiocu informacije na zahtev iz stava 3. ovog člana ili mu odgovori da nema osnova za podnošenje zahteva za pokretanje prekršajnog postupka., tražilac informacije je ovlašćen da sam podnese zahtev za pokretanje prekršajnog postupka.
Ako Poverenik podnese zahtev za pokretanje prekršajnog postupka, na zahtev tražioca informacije ili na sopstvenu inicijativu, dužan je da o eventualnom odustajanju od tog zahteva obavesti tražioca informacije, u roku od osam dana od dana odustajanja od zahteva, da bi tražilac informacije mogao da nastavi postupak.“.
Član 18.
Član 31. se menja i glasi:
,,Član 31.
Povereniku dužnost prestaje:
1) istekom mandata;
2) smrću;
3) na lični zahtev;
4) gubitkom državljanstva;
5) ako mu pravnosnažnom sudskom odlukom bude ograničena poslovna sposobnost;
6) ako pravnosnažno bude osuđen na kaznu zatvora u trajanju od najmanje šest meseci;
7) razrešenjem.
Povereniku koji u toku mandata ispuni uslove za starosnu penziju u skladu sa zakonom, dužnost prestaje istekom mandata.
U slučaju prestanka dužnosti Poverenika iz razloga navedenih u tač. 2) do 6) stava 1. ovog člana, Narodna skupština, bez rasprave, većinom glasova svih narodnih poslanika, donosi odluku kojom utvrćuje dan prestanka dužnosti Poverenika.
Poverenik se razrešava:
1) ako nestručno ili nesavesno obavlja svoju dužnost;
2) ako bude izabran, postavljen ili imenovan na drugu javnu funkciju;
3) ako započne obavljanje dužnosti, radnje ili profesionalne delatnosti bez saglasnosti državnog organa nadležnog za odlučivanje o sukobu interesa pri vršenju javnih funkcija;
4) ako postane član političke stranke.
Postupak za razrešenje Poverenika pokreće ce na obrazloženi predlog jedne trećine narodnih poslanika.
Odbor utvrđuje da li postoje razlozi za razrešenje.
Kada je razrešenje predloženo zbog nestručnog ili nesavesnog rada poverenika, Odbor utvrđuje razloge za razrešenje na osnovu odluka suda i drugog državnog organa i javno poziva stručnjake da dostave mišljenje o tome da li odluka suda ili drugog državnog organa predstavlja dokaz o nestručnosti ili nesavesnosti poverenika.
Dostavljene odluke i mišljenja iz st. 8. ovog člana se objavljuju i razmatraju na sednici Odbora.
Odbor poziva na sednicu predstavnike suda i drugog državnog organa na osnovu čije odluke se utvrđuje nestručan ili nesavestan rad poverenika, a može pozvati i lica koja su dostavila stručno mišljenje o osnovanosti razloga za razrešenje.
Ako utvrdi da nema razloga za razrešenje, Odbor o tome obaveštava Narodnu skupštinu. Ako utvrdi da ima razloga za razrešenje, Odbor podnosi predlog odluke o razrešenju Narodnoj skupštini.
Poverenik ima pravo da se na sednici Odbora i Narodne skupštine, na kojoj se razmatra predlog za njegovo razrešenje, obrati narodnim poslanicima.“.
Član 22.
U članu 35. stav 1. tačka 4) reči: „državnim organima“ zamenjuju se rečima: „organima vlasti“.
U stavu 1. posle tačke 6) dodaje se nova tačka 7) koja glasi:
„7) daje mišljenje na nacrte zakona i predloge drugih propisa, kao i dokumenata javnih politika, ako se njima uređuju pitanja koja su od značaja za ostvarivanje prava na pristup informacijama od javnog značaja;”.
Dosadašnja tačka 7) postaje tačka 8).
U stavu 2. posle reči ”opštih akata” dodaju se reči:
”i daje mišljenje povodom iniciranih i pokrenutih postupaka za ocenu ustavnosti i zakonitosti zakona i drugih opštih akata u kojima se ukazuje na povredu ustavnog prava na obaveštenost i nesaglasnost propisa sa odredbama ovog zakona.”.
Član 23.
U nazivu člana 38. reči: „i zaštita izvora informacije od javnog značaja“ brišu se.
Član 38. menja se i glasi:
„Član 38.
Rukovodilac organa vlasti može da odredi jedno ili više zaposlenih (u daljem tekstu: ovlašćeno lice) za postupanje po zahtevu za slobodan pristup informacijama od javnog značaja.
Organi jedinice lokalne samouprave odnosno gradske opštine mogu da odrede zajedničko ovlašćeno lice za postupanje po zahtevima za slobodan pristup informacijama od javnog značaja upućenim tim organima.
Ovlašćeno lice:
1) obaveštava tražioca o posedovanju informacija i obezbeđuje uvid u dokument koji sadrži traženu informaciju, odnosno dostavlja informaciju na odgovarajući način, odbija zahtev rešenjem, pruža tražiocima neophodnu pomoć za ostvarivanje njihovih prava utvrđenih ovim zakonom;
2) preduzima mere za unapređenje prakse postupanja sa nosačima informacija, prakse održavanja nosača informacija, kao i prakse njihovog čuvanja i obezbeđenja;
3) preduzima mere potrebne za upoznavanje zaposlenih sa njihovim obavezama u vezi sa pravima na pristup informacijama od javnog značaja, radi delotvorne primene ovog zakona.
Svi zaposleni u organu vlasti dužni su da ovlašćenom licu pruže svu neophodnu pomoć i dostave informacije neophodne za postupanje po zahtevu.
Ako ovlašćeno lice iz stava 1. ovog člana nije određeno, za postupanje po zahtevu i preduzimanje mera iz stava 3. tač. 2. i 3. ovog člana nadležan je rukovodilac organa vlasti.
Organ vlasti koji ima više od 50 zaposlenih uređuje postupanje u vezi sa primenom ovog zakona unutrašnjim aktom.“.
Član 24.
Član 39. menja se i glasi:
„Član 39.
Organ vlasti iz člana 3. tač. 1) do 5) ovog zakona izrađuje informator o svom radu, koji sadrži naročito:
1) osnovne podatke o organu i informatoru;
2) prikaz organizacione strukture u narativnom i grafičkom obliku;
3) imena i opis funkcija rukovodilaca;
4) opis pravila u vezi sa javnošću rada;
5) spisak najčešće traženih informacija od javnog značaja;
6) opis nadležnosti, ovlašćenja i obaveza;
7) opis postupanja u okviru nadležnosti, ovlašćenja i obaveza;
8) navođenje propisa;
9) usluge koje organ pruža zainteresovanim licima;
10) postupak radi pružanja usluga;
11) pregled podataka o pruženim uslugama;
12) podatke o prihodima i rashodima;
13) podatke o javnim nabavkama;
14) podatke o državnoj pomoći;
15) podatke o isplaćenim platama, zaradama i drugim primanjima;
16) podatke o sredstvima rada;
17) čuvanje nosača informacija;
18) vrste informacija u posedu;
19) vrste informacija kojima organ vlasti omogućava pristup;
20) informacije o podnošenju zahteva za pristup informacijama.
Informator se izrađuje u elektronskom i mašinski čitljivom obliku, a objavljuje se putem jedinstvenog informacionog sistema informatora o radu, koji vodi i održava Poverenik, u skladu sa uputstvom Poverenika iz člana 40. ovog zakona.
Mašinski čitljiv oblik je oblik elektronski memorisanog zapisa strukturiran tako da ga programska aplikacija može lako identifikovati, prepoznati i iz njega izdvojiti određene podatke, uključujući pojedinačne podatke i njihovu unutrašnju strukturu.
Organ vlasti redovno vrši proveru tačnosti i potpunosti podataka objavljenih u informatoru i, najkasnije 30 dana od nastanka promene, ažurira informator vršenjem odgovarajućih promena.”.
Obrazloženje pojedinačnih rešenja:
Član 2. kojim se menja član 3.: U Srbiji već ima, a biće sve više slučajeva, da država nije većinski vlasnik preduzeća, ali da ta preduzeća raspolažu javnom imovinom velike vrednosti (npr. preduzeće „Beograd na vodi“ u kojem Srbija ima 1/3 vlasništva a koje je dobilo na korišćenje građevinsko zemljište višestruko veće vrednosti od uloga privatnog partnera), ili mogu stvoriti ogromnu štetu javnim resursima, tako što ne bi plaćali kredite za koje je država garantovala. Pored toga postoje i preduzeća gde je država vlasnik sa manje od 50% ali nad preduzećem ima efektivnu kontrolu. U svim takvim slučajevima bi omogućavanje prava na pristup informacijama bilo jednako opravdano kao i u slučajevima koji su već pokriveni u Zakonu – kada je država većinski vlasnik nekog preduzeća.
Na ovaj način bi se obuhvatili svi subjekti koji poseduju informacije od značaja za javnost, od “klasičnih” organa Republike, Autonomne pokrajine i lokalne samouprave, preko ustanova i drugih javnih službi i organizacija i pojedinaca koji vrše javna ovlašćenja, zaključno sa svim privrednim subjektima koje su osnovali javni entiteti, imaju određeni procenat vlasništva u njima ili mogućnost kontrole nad njima (bez obzira kako su formalno organizovani).
Kad je reč o preduzećima koja su u manjinskom državnom vlasništvu, ona bi imala položaj organa vlasti samo uz ispunjenje jednog od dva dodatna uslova iz nove tačke 6) ili nekog od uslova iz nove tačke 7). Prvi uslov iz tačke 6) je da su privredni subjeti dobili na korišćenje javnu imovinu (zemljišta, nekretnine i drugo), da bi je koristili bez ikakve nadoknade ili uz nadoknadu koja je ispod tržišne vrednosti. U tom slučaju interes javnosti za pristup informacijama postoji zato što treba obezbediti da javna imovina ne pretrpi štetu, odnosno, da donese korist javnom interesu koja neće biti manja od one koja je ostvarivana pre davanja imovine na korišćenje preduzeću. Drugi osnov za to da manjinski državna preduzeća postanu organi vlasti bile bi državne garancije za kredit. S obzirom na mogućnost da kredit na kraju bude plaćen iz budžeta, građani imaju pravo da se upoznaju sa pojedinim poslovnim odlukama preduzeća, iako ono nije u većinski državnom vlasništvu. U oba slučaja je predviđeno da će preduzeća u manjinskom državnom vlasništvu biti organi vlasti, ukoliko je vrednost javne imovine kojom raspolažu ili vrednost kredita za koji su dobili državne garancije veća od vrednosti njihovog neto kapitala. U novoj tačci 7) propisani su kao osnovi za obuhvatanje preduzeća u manjinskom državnom vlasništvu situacije koje se tiču efektivne kontrole nad preduzećem koje država ima, bez obzira na to što poseduje manje od 50% udela ili akcija. Dakle, dok se u novoj tačci 6) obuhvataju preduzeća u kojima privatni partner ima dominantnu moć da donosi odluke, ali je reč o preduzećima koja raspolažu javnim resursima velike vrednosti, u novoj tačci 7) se obuhvataju zakonskom definicijom preduzeća u kojima država ima dominantu ulogu u odlučivanju. Na taj način se obezbeđuje kontrola po oba osnova koja čine opravdanim da se javnosti omogući u vid u pojedine aspekte rada preduzeća u kojima država nije većinski vlasnik (zaštita javnih sredstava i odgovornost za donošenje odluka).
Član 6. kojim se menja član 13.: Generalno gledano, prvo načelo u radu na izmenama ovog zakona, kao i bilo kog drugog propisa trebalo bi da bude (kao što važi i za lekarske intervencije): primum non nocere („najpre, ne škodi“). Dakle, nacrt zakona ne bi smeo da sadrži ni jedno rešenje koje bi suzilo obim prava na pristup informacijama ili usporilo ostvarivanje tog prava. Ukoliko bi bile usvojene odredbe koje imaju takav efekat, otvorilo bi se i pitanje ustavnosti promena. Naime, u članu 20. st. 2 . Ustava Republike Srbije stoji da se „dostignuti nivo ljudskih i manjinskih prava ne može smanjivati“, a pravo na pristup informacijama je definisano kao ljudsko pravo u okviru člana 51. st. 2. Ustava („Svako ima pravo na pristup podacima koji su u posedu državnih organa i organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, u skladu sa zakonom.“).
Zbog toga je potencijalno sporno i uvođenje novog osnova ograničenja koji se odnosi na slučajeve kada bi „postupanje organa vlasti po zahtevu podrazumevalo prekomeran utrošak vremena ili sredstava, nesrazmeran u odnosu na interes javnosti da zna, a koje bi onemogućilo ili u velikoj meri otežalo redovan rad organa vlasti“. U dosadašnjoj praksi su zahtevi za pristup informacijama ponekad odbijani iz sličnih razloga, uz pozivanje na odredbe o „zloupotrebi prava“. Objektivna nemogućnost organa da postupe u zakonskom roku već je prepoznata u Zakonu, ali ne kao osnov za odbijanje zahteva, već za produženje roka. Potencijalno je opasno dati mogućnost organima vlasti da uskrate informacije zbog toga što bi im postupanje po zahtevu omelo redovan rad. Pre svega, zbog toga što je te teškoće u nekim slučajevima skrivio sam organ ili su povezane sa neispunjenjem obaveza iz Zakona o elektronskoj upravi (izrada dokumenata u otvorenom formatu). Na primer, Transparentnost Srbija se svojevremeno susrela sa situacijom da jedno javno tužilaštvo odbija zahtev, jer bi kopiranje većeg broja optužnica značajno opteretilo njihov rad. Kada smo ukazali da nam ne trebaju skenirane fotokopije optužnica sa potpisom i pečatom, već samo tekst optužnog akta u elektronskom obliku, dobili smo odgovor da tužilaštvo uopšte ne čuva optužnice (koje su, izvesno prvo kucane u MS Word ili drugom sličnom programu), već samo njihove odštampane primerke.
Član 9. kojim se menja član 16.: U praksi se pokazalo da se u nekim slučajevima, kada se zahtevom traži veliki broj informacija, organ vlasti obraća tražiocu, ukazuje mu na teškoće i nudi da tražilac izvrši uvid u dokumentaciju, kako bi se odlučio koji od mnogobrojnih dokumenata su mu potrebni. Ovim praktičnim rešenjem za ostvarivanje prava izbegavaju se kombinuju oba pristupa i na efikasan način rešava uočeni problem uz izbegavanje nepotrebnih troškova. Na ovaj način pravno se uređuju situacije kada je predmet zahteva jasan (uređenje zahteva nije potrebno), ali je reč o velikom broju dokumenata (što tražiocu možda nije bilo poznato), pa organ o tome obaveštava tražioca, predočava mu činjenice, a tražilac nakon toga pristaje da predmet svog zahteva precizira ili suzi.
Član 10. kojim se menja član 22.: Predloženim izmenama se smanjuje obim prava na pristup informacijama jer se uvodi Narodna banka Srbije na spisak organa vlasti protiv kojih nije moguće izjaviti žalbu Povereniku već samo povesti upravni spor. Zaštita prava u upravnom sporu se pokazala u proteklih 16 godina kao daleko slabija u odnosu na onu koja se ostvaruje u postupku po žalbi. Iako ni Poverenik nije uspeo da zbog velikog broja žalbi postigne ažurnost u skladu sa propisanim rokovima za odlučivanje (30 dana), tu su rokovi makar propisani, što nije slučaj u upravnom sporu, a i u praksi su značajno kraći. Pored toga, kada organ vlasti naprosto ignoriše zahtev (što je najčešći vid uskraćivanja prava), radi pokretanja upravnog spora tražilac mora da zahtev ponovi i ostavi organu dodatnih sedam dana za odgovor, a žalbu može da podnese čim prođe 15 dana od dostavljanja (prvog) zahteva. Uključivanje NBS na spisak onih koji su zaštićeni od žalbi stavilo bi tražioce informacija u znatno nepovoljniji položaj od sadašnjeg.
U praksi najviše problema u ostvarivanju prava na slobodan pristup informacijama od javnog značaja stvara Vlada Srbije, odnosno njen Generalni sekretarijat. Na primer, u periodu od 2017 do 2021, Vlada je u potpunosti ignorisala čak 90% zahteva za pristup informacijama koje je uputila Transparentnost Srbija. Iako je nemogućnost žalbe na rešenja koja donosi Vlada propisana i u Zakonu o opštem upravnom postupku, treba imati u vidu da se ta odredba odnosi samo na situacije kada rešenje donosi Vlada na svojoj sednici. S druge strane, kada je reč o primeni Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja, pojam „Vlade“ se tumači šire – tako da obuhvata sve njene sekretarijate, kancelarije i službe. Ove službe Vlade imaju pravni subjektivitet kada im to odgovara – na primer, oni samostalno sprovode javne nabavke, imaju svoje razdele u budžetu, njihovi rukovodioci odlučuju o zapošljavanju kadrova i slično. Međutim, kada treba da polažu račune o svom radu onda oni „nisu organi“.
Zbog toga je glavni predlog civilnog društva oduvek bio da se član 22. st. 2. Zakona briše. Alternativno, predlažemo da se generalni sekretarijat i službe Vlade tretiraju kao zasebni organi vlasti i da se na taj način omogući adekvatna pravna zaštita u slučaju da ne postupaju po zahtevima.
Kad je reč o upravnim sporovima, potrebno je nekoliko promena. Prvo, mora se, kao potpuno neprimerena, brisati obaveza tražioca da ponovo šalje zahtev pre nego što uopšte može da pokrene upravni spor. Naime, na taj način su tražioci informacija dodatno stavljeni u nepovoljniji položaj u slučajevima kada je zahtev ignorisan od strane nekog od organa vlasti protiv kojih se ne može izjaviti žalba. Takođe je predloženo da se izričitom odredbom ukaže na mogućnost da Upravni sud odluči meritorno u predmetu slobodnog pristupa informacijama umesto da samo obaveže organ vlasti da postupi. Naime, praksa je pokazala da upravni sporovi traju veoma dugo, čak i u situacijama kada je spor uzrokovan nepostupanjem organa po zahtevu za pristup informacijama. Stoga bi meritorno odlučivanje Upravnog suda, kada god je to moguće, poštedelo tražioca informacija toga da dva puta čeka na odluku Upravnog suda.
Član 11. kojim se menja član 24.: Korak unazad i negativan pravac promena u postojećem Nacrtu predstavlja produženje rokova za odlučivanje Poverenika po žalbi. Bez obzira na to što bi produženi rok bio znatno bliži onome koji se postiže u praksi, načelno je ispravnije rešavati problem na drugi način – zapošljavanjem dodatnog osoblja koje rešava žalbe ili pojednosavljivanjem postupka odlučivanja u slučajevima koji se najčešće sreću – da je žalba izjavljena zbog toga što organ vlasti uopšte nije postupio po zahtevu. Stoga smo predložili da osnovni rok za odlučivanje Poverenika po žalbi bude jednak onome koji i sada stoji u zakonu.
Zakon prepoznaje dužnost organa da u situacijama naročite hitnosti (npr. zaštita života), po zahtevu postupe u roku od 48 sati i da neizostavno omoguće pristup takvim informacijama. Međutim, pravna zaštita u takvim slučajevima nije bila obezbeđena u kraćim rokovima, nego za ostale žalbe, čime se ovo pravilo obesmišljava. Nacrt Zakona sada sadrži rok od 30 dana za odlučivanje Poverenika u ovakvim slučajevima (jednak onom koji se nalazi u postojećem zakonu, što bi bilo kraće od osnovnog roka iz Nacrta (60 dana). Bez obzira na to, očigledno je reč o neprimereno dugom roku – ako je informacija toliko bitna za javnost da je organ vlasti mora saopštiti u roku od 48 sati, bilo kakav rok za odlučivanje po žalbi ili tužbi koji je duži od 48 sati obesmišljava pravo na pristup informacijama.
Član 13. kojim se menja član 27.: Potrebno je uvesti rokove za postupanje Upravnog suda. Ako Poverenik ima rok za postupanje po žalbi, a zadrži se u Zakonu koncept prema kojem se protiv nekih organa može samo pokrenuti upravni spor, onda bi u takvim predmetima takođe morao da postoji rok za odlučivanje, kako bi se obezbedila kakva-takva jednakost pravne zaštite.
Član 15. kojim se dodaju novi članovi 28a i 28b: Izvršenje Poverenikovih rešenja je u praksi najveći problem za ostvarivanje prava. Razlozi zbog kojih se ovaj problem javlja su tesno vezani sa izmenama i primenom drugih propisa. U vezi sa tim Transparentnost Srbija je objavila posebnu analizu. Problemi se javljaju na dva nivoa. Prvi je nefunkcionisanje mehanizma za izvršenje nenovčanih obaveza putem administrativne prinude. Drugi je to što Vlada Srbije, koja bi prema slovu Zakona trebalo da obezbedi izvršenje rešenja Poverenika kada drugi mehanizmi ne uspeju, to nikada nije uradila. Za prvi problem se rešenje može tražiti u primeni odredbi ZUP-a, što se do sada pokazalo kao nemoguće, a Ministarstvo nije pokazalo spremnost da uporedo sa ovim zakonom menja i relevantne odredbe tog akta. Druga mogućnost je da se propiše poseban mehanizam prinudnog izvršenja, samo za ovaj zakon. To je put kojim je krenula aktuelna radna grupa, predloživši uvođenje sistema izricanja novčanih kazni dok po rešenju ne bude postupljeno. Sličan sistem je postojao do pre nekoliko godina i pokazao je brojne nedostatke. Najveća nelogičnost je bila ta što je kazne (koje se slivaju u budžet) plaćao državni organ koji se takođe finansira iz budžeta. Zbog toga je u najmanju ruku neophodno propisati obavezu da se nakon što organ plati takvu kaznu obavezno pokrene postupak u kojem će ona biti naplaćena od neposrednog krivca – rukovodioca tog organa. Zbog toga su naši predlozi usmereni u dva pravca. Prvi predlog se odnosi na visinu novčanih kazni koje se mogu izreći. Rešenje prema kojem je raspon tih kazni između 20 i 200 hiljada dinara vezan je za rešenja iz ranijih propisa i više ne predstavlja obavezujući okvir za ovu vrstu mere. Stoga je predloženo da se maksimalna vrednost novčanih kazni desetostruko uveća – na 2 miliona dinara, jer je aktuelni maksimum neprimereno nizak. Štaviše, i 2 miliona dinara je značajno manje od visine kazne koja bi bila plaćena primenom odredaba Zakona o opštem upravnom postupku, tako da bi kroz javnu raspravu trebalo utvrditi i eventualno veći iznos. Drugi predlog se odnosi na rešavanje nelogične situacije – da kaznu plaća organ, javnim sredstvima, a da nije izvesno da li će lice koje je skrivilo plaćanje kazne nadoknaditi štetu organu. U tom smislu je predloženo da u roku od 30 dana, organ vlasti, odnosno nadležni javni pravobranilac, bude obavezan da pokrene postupak za naplatu štete od odgovornog lica za vrednost naplaćenih novčanih kazni.
U članu 28b predložene su izmene koje bi na logičniji način uredile pravo oštećenog da pokrene prekršajni postupak protiv odgovornog lica u organu vlasti koji nije postupio po zahtevu za pristup informacijama u propisanom roku. Naime, nije opravdano da pravo na pokretanje prekršajnog postupka bude uslovljeno, kao što je sada slučaj (na osnovu Nacrta), okončanjem postupka po žalbi ili okončanjem upravnog spora. Može se prihvatiti rešenje iz Nacrta da oštećeni privremeno bude lišen ovog prava, ali samo u slučaju da postupak po žalbi, odnosno upravnom sporu bude završen u propisanom roku. Napominjemo da je ova izmena povezana sa određivanjem roka za postupanje upravnog suda u postupcima kada žalba protiv organa vlasti nije dopuštena.
Član 18. kojim se menja član 31.: Poverenik se trenutno može razrešiti, između ostalog, i zbog toga što po oceni narodnih poslanika „nestručno i nesavesno“ obavlja svoju funkciju. Na stranu činjenica da mnogi narodni poslanici nemaju dovoljno znanja da utvrde da li je poverenik radio stručno – opasno je to što ovakva ocena podleže arbitrernom odlučivanju. Rešenje se nalazi u preciziranju razloga – na primer, da se nestručnost može utvrđivati samo na osnovu odluka nekog drugog državnog organa (na primer, suda koji zbog grube povrede zakona poništi veliki broj Poverenikovih rešenja). Pored toga, transparentnost postupka razrešenja se postiže javnim objavljivanjem tih razloga, raspravljanjem o njima na sednicama odbora na koje se obavezno pozivaju predstanici organa na osnovu čijih se odluka odlučuje o nestručnosti i savesnosti.
Član 22. kojim se menja član 35.: Imajući u vidu da Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja ima primat u odnosu na odredbe drugih propisa u ovoj oblasti, ali i činjenicu da se norme drugih propisa u praksi ipak koriste za ograničavanje ovog prava, neophodno je da Poverenik dobije pravo i obavezu da daje mišljenja povodom iniciranih postupaka ocene ustavnosti i zakonitosti zakona i drugih opštih akata kojima se povređuje pravo na slobodan pristup informacijama od javnog značaja. Pored toga, potrebno je da Poverenik daje mišljenja ne samo na nacrte zakona, već i na predloge zakona koji se mogu značajno razlikovati od nacrta na koji je mišljenje već dato. Takođe, u nekim slučajevima, nacrt zakona neće ni postojati (kada je predlagač narodni poslanik, Zaštitnik građana, Narodna banka Srbije, Skupština AP, građani kroz narodnu inicijativu).
Član 23. kojim se menja član 38.: Radna grupa nije prihvatila predlog da organ koji ima veći broj zaposlenih obavezno donese akt kojim će urediti postupanje u okviru ovog zakona, iako se u praksi pokazalo da ovakvi akti pomažu naročito službenicima koji su dobili zaduženje da postupaju po zahtevima i pripremaju informatore o radu. Zbog toga ovaj predlog iznosimo i na javnu raspravu.
