Predlozi Transparentnosti Srbija u vezi sa Nacrtom izmena i dopuna Zakona o slobodnom pristupu informacijama, a koja se odnosi na pitanja koja su vezana za odredbe drugih zakona i koja se u jednom delu mogu urediti i kroz izmene ZOSPI.
Naziv zakona na koji upućujete primedbe, predloge i sugestije: Nacrt zakona o izmenama i dopunama Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja
- Opšti komentari i sugestije u odnosu na Nacrt zakona
Glavno pitanje u vezi sa ovim Nacrtom izmena i dopuna zakona jeste pitanje šta će njime uopšte biti obuhvaćeno. Naš stav je da bi Nacrt izmena i dopuna zakona morao da sadrži rešenja za ključne probleme koji su uočeni u dosadašnjoj primeni Zakona, bilo da se ta rešenja mogu pronaći u samom Zakonu o slobodnom pristupu informacijama ili u izmenama u drugim propisima.
U vezi sa izradom ovog zakona podsećamo na sledeće:
Još 22.7.2007. u formi građanske inicijative je Skupštini predat predlog izmena i dopuna Zakona, koji Narodna skupština nikada nije razmatrala. On se još uvek nalazi među „predlozima zakona u proceduri“. Taj predlog sadrži neke izmene koje su i dalje potrebne (na primer, da se omogući pravo žalbe Povereniku kada informacije uskrati bilo koji organ, uključujući i šest trenutno izuzetih), dok su druge zastarele usled docnijih izmena zakona. U svakom slučaju, jedino ispravno i odgovorno prema više od 30 hiljada građana koji su podneli predlog, bilo bi da ga Narodna skupština razmotri i pre nego što Vlada Srbije uputi novi predlog izmena i dopuna istog zakona. Stoga predlažemo Ministarstvu da se pre nego što uputi u dalju proceduru ovaj Nacrt, ukaže Narodnoj skupštini na postojanje ovog predloga zakona, kao i na potrebu da se o njemu odluči pre rasprave o predlogu zakona koji će podneti Vlada Srbije.
Vlada Srbije (DS-SPS-URS) je inače početkom 2012. utvrdila predlog izmena i dopuna zakona koji je sadržao rešenja za brojne probleme iz prakse. Taj predlog zakona je po automatizmu povučen iz procedure nakon izbora nove Vlade krajem te godine, i nikada nije ponovo predložen Skupštini, iako niko od članova prve sledeće Vlade (SNS-SPS-URS) nije ukazao da u njemu ima nečega spornog.
Umesto da ovaj predlog bude obnovljen krajem 2012, iz nikad saopštenih razloga, izmene su planirane za tada daleku budućnost (2014, 2016), ali ni ti rokovi nisu poštovani. Tako, zakon nije promenjen ni onda kada je originalno planirano u nacionalnim strateškim dokumentima za period 2013-2018 (Nacionalna strategija za borbu protiv korupcije), niti u rokovima iz Akcionog plana za poglavlje 23 pregovora Republike Srbije sa Evropskom unijom (2016-2018). Inače , kad već govorimo o AP za poglavlje 23, treba imati u vidu da je sama preporuka (prelazno merilo) veoma loše definisana jer vezuje probleme pristupa informacijama za pojedine oblasti, a bez osvrta na ono što se pokazalo kao najveći problem u praksi i što se može pročitati iz izveštaja koje svake godine o primeni ovog zakona podnosi Poverenik za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti – neizvršavanje obavezujućih odluka Poverenika. Izmene ovog zakona se, takođe u ograničenom obimu, tretiraju i u Akcionom planu za sprovođenje Medijske strategije, AP Inicijative Partnerstvo za otvorenu upravu, i Strategiji reforme javne uprave.
Primetno je da obaveze iz Akcionog plana nisu u potpunosti poštovane ni u po drugim pitanjima, pored rokova. Tako je izradi Nacrta trebalo da prethodi analiza primene postojećih normi u pojedinim situacijama (npr. u vezi sa javnim nabavkama). Međutim, Ministarstvo pravde, zaduženo za ovu aktivnost, pribavilo je tu analizu tek nakon što je nacrt praktično već bio pripremljen (2018), a zatim ju je dostavilo Ministarstvu državne uprave i lokalne samouprave, kao organu koji je zadužen za narednu aktivnost – pripremu nacrta izmena i dopuna zakona. Činjenica da analiza nije odgovorila zadatku koji je definisan u AP dovela je do toga da se i u revidiranom Akcionom planu za poglavlje 23, koji je usvojen 10. jula 2020, predvidi (tačka 2.2.5.1.) ponovo obaveza njene izrade, a rok je bio treći kvartal 2020. godine. Na osnovu istog Akcionog plana je predviđeno da se u četvrtom kvartalu sada već istekle godine „na osnovu obavljene analize dosadašnje primene Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja“ izmeni ovaj zakon, pri čemu je kao nosilac posla određen Poverenik (za analizu) i Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave (za izmene zakona). Međutim, ova analiza nije izrađena, čime su se državni organi Republike Srbije odrekli mogućnosti da prethodno utvrde kojim pitanjima bi trebalo dati prioritet u procesu izmena i da sagledaju da li je pored Zakona o slobodnom pristupu informacijama potrebno menjati uporedo i neke druge propise. U okviru ove inicijative ukazaćemo na neke od tavkih problema.
Da je analiza izrađena, kao dobra polazna osnova za nju mogao je da posluži poslednji (ili bilo koji prethodni) godišnji izveštaj Poverenika. Tu su naime vidljivi neki od glavnih problema – neizvršenje konačnih i obavezujućih rešenja (takvih je bilo 281 u 2020) i odsustvo odgovornosti rukovodilaca i organa vlasti zbog takvog urušavanja vladavine prava, odredbe drugih zakona koje ometaju ostvarivanje prava na pristup informacijama, neefikasnost zaštite prava u slučaju kada tražilac ne može da se žali, već samo da vodi upravni spor (npr. situacije kada Vlada Srbije ne postupi po zahtevu). Takođe, izveštaji Poverenika ukazuju jasno na potrebu da se izmene pojedini drugi zakoni.
Tokom dugog procesa izrade ranijih nacrta, Transparentnost Srbija je davala komentare kada god je bila pozvana da to učini. To se prvi put dogodilo u novembru 2015, daleko pre nego što je radna grupa uopšte bila formirana, ali oni očigledno nisu bili uzeti u obzir. Proces izmena i dopuna zakona je prethodni put formalno započet javnim konsultacijama o polaznim osnovama 5.2.2018. godine, a javna rasprava o nacrtu izmena i dopuna zakona je bila sprovedena od 22.3. do 19.4.2018. godine. Transparentnost Srbija je, kao i mnoge druge organizacije civilnog društva, pre svega one koje su okupljene u Koaliciju za slobodu pristupa informacijama, u okviru ove javne rasprave dala su niz konkretnih predloga, od kojih je manji broj bio prihvaćen. Sledeći javnosti poznati nacrt zakona nije bio iznet na javnu raspravu priprmeljen je krajem 2018. I na njega smo dali predloge i komentare. Treći nacrt je objavljen na internet stranici Ministarstva za državnu upravu i lokalnu samoupravu 5.11.2019. On je doneo neka poboljšanja u odnosu na prethodne nacrte, ali je takođe sadržao problematične odredbe, od kojih je najvidljiviji bio to što su iz kruga obveznika zakona izuzete „ćerke-firme“, odnosno pravna lica koja osnivaju postojeća javna preduzeća i druga preduzeća u državnom vlasništvu.
Veliki trud organizacija civilnog društva uložen u javnu raspravu, slični stavovi Poverenika za informacije od javnog značaja i Upravnog suda u vezi sa ključnim pitanjima, a naročito negativna mišljenja eksperata SIGMA, doveli su do toga da najavljena pogoršanja ne budu kodifikovana pre dve godine.
Među štetnim predlozima čije usvajanje je sprečeno ovim angažovanjem (predlozi iz 2018, koji su brisani u nacrtu iz 2019) pre svega treba istaći: 1) uvođenje mogućnosti da organi vlasti, nezadovoljni time što im je Poverenik naložio da daju informacije, vode upravni spor protiv Poverenika (posledica je moglo da bude drastično produženje vremena koje je potrebno da se dođe do informacije, a koje je i inače znatno duže od zakonskih rokova); 2) izuzimanje iz kruga obveznika zakona privrednih društava „koja posluju na tržištu“, a u vlasništvu su države (npr. „Elektromreža Srbije“, „Koridori Srbije“, DIPOS „Železnice Srbije“).
Sadašnji nacrt izmena i dopuna Zakona, o kojem je trenutno otvorena javna rasprava je u stvari četvrti dokument te vrste. Naime, Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave je okupilo radnu grupu koja je nastavila rad na poslednjem zatečenom nacrtu – onom iz novembra 2019, sa ambicijom da posao ubrzo i završi, kako bi se koliko-toliko poštovali rokovi iz programa Vlade.
U februaru 2021. godine, dve grupe organizacija građanskog društva reagovale su na vesti o obnovi rada na nacrtu. Nakon kritika koje su uputile organizacije građanskog društva, a posebno tokom dijaloga Nacionalnog konventa o Evropskoj uniji (NKEU) sa premijerkom u februaru 2021. godine, Ministarstvo je članovima Konventa omogućilo da učestvuju u radu Radne grupe. Dva predstavnika građanskog sektora, među kojima i predstavnik TS, su tokom marta i aprila 2021. godine iznosili predloge članovima radne grupe Ministarstva i o tome obaveštavali ostatak zainteresovane javnosti.
Iako većina tih predloga nije dobila podršku od strane radne grupe, iz objavljenog Nacrta je vidljivo da je ovo angažovanje imalo određenog efekta. Pre svega, to je prihvatanje predloga da se krug organa vlasti proširi i na privredna društva koja su, makar i posredno, u većinskoj javnoj svojini.
Kad je reč o poboljšanjima Zakona koja su figurirala u svim dosadašnjim nacrtima, to je pre svega uvođenje dodatnih obaveza za veliki krug organa vlasti koji ih do sada nisu imali. Na primer, iako su morali da odgovaraju na zahteve za pristup informacijama, mnoge institucije nisu imale obavezu da ih objavljuju pre nego što dobiju bilo kakav zahtev, u okviru informatora o radu. To je, na primer, slučaj sa lokalnim javnim preduzećima i brojnim javnim ustanovama. Drugo što vredi istaći jeste uvođenje u sistem pristupa informacijama novih obveznika Zakona – fizičkih lica sa javnim ovlašćenjima, poput javnih beležnika i javnih izvršitelja.
Aktuelni Nacrt takođe sadrži korisne novine u vezi sa preciziranjem osnova ograničenja „ekonomski interesi“ (tako da se jasno odnosi na interese Republike Srbije), u okviru člana 13 (ukidanje pojedinih neprimerenih osnova za uskraćivanje zbog navodne zloupotrebe prava), zamena izraza „neće tražiocu omogućiti“ rečima „može tražiocu ograničiti“ u članovima 13. i 14. Zakona (ali ne i u članu 9). Takođe su korisna preciziranja za postupanje organa vlasti u članu 16, koja se odnose na tajne podatke. Koristi se mogu očekivati i od uvođenja mogućnosti da Poverenik u određenim slučajevima izriče prekršajne naloge (član 24), od uređivanja postupka prinudnog izvršenja u članu 28a (koje nije dovoljno dobro, ali popunjava aktuelnu pravnu prazninu). Dobro je i propisivanje nadležnosti Poverenika u vezi sa predlozima i nacrtima akata koji su od značaja za ostvarivanje prava na pristup informacijama, kao i pojedina druga preciziranja koja su izvršena u tekstu.
S druge strane, Nacrt sadrži i pojedine sporne odredbe, od kojih neke prete da ograniče dostignuti nivo prava javnosti da zna, što ih čini ne samo štetnim, nego i neustavnim. Naime , u članu 20. st . 2. Ustava Republike Srbije stoji da se „dostignuti nivo ljudskih i manjinskih prava ne može smanjivati“, a pravo na pristup informacijama je definisano kao ljudsko pravo u okviru člana 51. st. 2. Ustava („Svako ima pravo na pristup podacima koji su u posedu državnih organa i organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, u skladu sa zakonom.“)
